Понятие и виды публичного управления

из "Публичное управление "

Управление в природе и в обществе имеет лишь некоторые, самые главные, наиболее принципиальные сходные черты. Гораздо больше существует различий. В обществе, в отличие от природных явлений, действуют люди (их коллективы), наделенные сознанием и волей. Они ставят осознанные цели, добиваются заранее намеченного ими (а не запрограммированного в природе) результата. [c.12]
Управление в обществе имеет много различных сторон. Применение родительской власти в семье для управления поведением детей (семья существует в обществе) отличается от управления общественно необходимыми техническими системами (транспорт, связь и др.), управление государством отличается от управления в муниципальном образовании, а в политической партии — от религиозной организации. Не всякое управление в обществе является общественным управлением. Управление поведением детей в семье — сфера родительского воздействия, управление поведением верующих происходит под влиянием религиозных заповедей. Управление транспортной системой носит в основном технический характер, хотя деятельность этой системы имеет огромное значение для общества. Существуют также антиобщественные группировки (например, банды преступников или экстремистские группировки), возглавляемые авторитетами . У них свое управление, деструктивное для общества, противоречащее его целям. Существуя в обществе, оно не является общественным управлением. [c.12]
Общественное управление — это управление в общественном коллективе. Такой коллектив может иметь самый разный характер. Государственно организованное общество — это тоже коллектив в рамках страны, как является коллективом и артель старателей или общество нумизматов. Они нуждаются в управлении, которое создается в конечном счете самим коллективом, действует от его имени (государство действует тоже от имени общества) и в определенных общественных (т.е. данного коллектива) целях. Общественное управление — это процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной, осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъектом в общественном коллективе. [c.12]
В данной книге рассматривается такое публичное управление, которое имеет структурный, целевой характер. Социальное саморегулирование в обществе чаще всего имеет бесструктурный характер. [c.13]
Такие полномочия имеют властный характер. В основе общественного управления лежит власть. [c.14]
Коллектив и общественный коллектив. Как явление власть присуща любому коллективу. Даже на вечеринке друзей бывает руководитель — тамада, который может дать или не дать слово очередному оратору. Общественная власть связана, конечно, не с подобными временными, а с организационно оформленными общественными коллективами постоянного характера. Но и такие коллективы далеко не одинаковы. Различны по своему характеру производственный коллектив предприятия, политическая партия, общество той или иной страны, территориальный коллектив города, религиозное объединение и т.д. [c.14]
Социальная власть, отделенная от коллектива, связана с общественными коллективами, с общественными интересами коллектива и его членов (а не с техническими навыками или профессионализмом). Это общественная по своему характеру (а не личная, как в семье, не технико-производственная, как в бригаде, и не религиозная, как в объединении верующих) власть. Она обусловлена не родственными отношениями, не задачами производственного цикла (трудовой коллектив), не общей верой (например, религиозный коллектив), не ролью авторитета в банде, а единством некоторых общественных интересов членов коллектива. [c.15]
Общественные коллективы тоже имеют разный характер. Многие из них являются разного рода добровольными объединениями (партии, профсоюзы, производственные кооперативы и т.д.). В них возникает своя общественная корпоративная власть. Она реализуется и самим объединением (например, на общих собраниях его членов), и создаваемыми им органами (правлениями, советами, комитетами и др.). Некоторые объединения создаются в связи с частными интересами своих членов (например, объединение акционеров, стремящихся получить личную прибыль в акционерном обществе, или объединение коллекционеров-филателистов). Для доступа в такие коллективы установлены особые условия (например, в клуб футболистов или союз писателей), корпоративная власть в подобных коллективах является частной корпоративной властью. Элементы публичного управления в общественном управлении такого коллектива минимальны, но они есть. Каков бы ни был коллектив (если это только не преступная, антиобщественная организация и не коллектив, основанный на родственных связях), во власти такого коллектива всегда есть признаки, зародыши публичной власти, но это не значит, что всякий коллектив обладает именно публичной властью. [c.15]
Более значительны такие элементы в массовых объединениях, которые преследуют общественно значимые цели политического или социально-экономического характера (политические партии, профсоюзы и др.). Власть, существующая в них, имеет публичный корпоративный характер. В полной мере публичная власть и публичное управление присущи территориальным публичным коллективам вследствие их особой природы. [c.15]
В науке обычно особо не выделяются территориальные публичные коллективы. Между тем такие коллективы имеют много особенностей. Как говорилось, именно с ними связаны в полном объеме публичная власть и публичное управление, хотя такая власть и формы публичного управления в зависимости от характера территориального публичного коллектива далеко не одинаковы. [c.16]
Территориальные публичные коллективы различны по составу, масштабам и формам. Наиболее всеобъемлющий территориальный коллектив — международное сообщество, решения от его имени принимает Организация Объединенных Наций (ее органы). Есть региональные и иные международные организации (например, Организация африканского единства), они также могут принимать по определенным вопросам (согласно уставу) обязывающие в отношении своих членов решения. Некоторые из таких организаций уже достаточно централизованы, например, в Европейском союзе, включающем уже 27 государств, создается свое, европейское право. Европейский союз имеет не только черты конфедерации, но и многие элементы федеративного государства (Европейский парламент, единая валюта и др.), у такого объединения есть своя международная надгосударственная власть. Гораздо меньшей централизацией обладает Союзное государство Белоруссии и России, провозглашенное в соответствии с договором между ними в 1999 г., но и оно имеет общие органы, которые могут принимать обязывающие решения (в основном при согласии каждого участника договора). [c.16]
Вместе с тем элементы волевого принуждения могут иметь место и в других коллективах, не имеющих публичного характера. Свою волю проводит отец в семье, применяя в определенных случаях принуждение, использует свою власть, принимая решения о выплатах (в пределах полномочий), совет директоров акционерного общества, Священный синод православной церкви, лишая сана священников, баллотировавшихся в Государственную Думу (палату парламента России) вопреки его запрету. Однако такая воля (и власть) складывается на базе не социальных, общественных интересов (как в публичном коллективе), а на основе иных связей (родственных, хозяйственных, духовных и т.д.). [c.18]
В конкретных публичных коллективах, относящихся к одной и той же разновидности, публичная власть неодинакова. Полномочия Совета Безопасности ООН отличаются от полномочий органов Организации африканских государств, государственная власть в Великобритании не та, что в Анголе, в субъекте Российской Федерации — Ивановской области иная, чем в штате Айдахо в США, в муниципальном образовании — французской общине (коммуне) местное самоуправление отличается от самоуправления в английской общине (приходе), корпоративная власть в партии авторитарного типа иная, чем в демократической партии, и т.д. [c.21]
При реализации функций публичного управления возникает публично-управленческое отношение. Для этого необходимы субъект управления, наделенный полномочиями и обязанностями по управлению, объект управления, обязанный реагировать на действия субъекта (если он не реагирует, это недолжный объект или управление не состоялось), общественно значимый факт, вызывающий необходимость публичного управления, направленные действия субъекта и действия объекта в ответ на управление. Субъект управления представляет собой активное начало управленческого процесса. Таким субъектом может быть само государство, действующие от его имени органы и должностные лица (парламент, президент, правительство и др.), органы и должностные лица субъекта федерации (законодательное собрание, губернатор и др.), автономии (например, Верховная рада Крыма на Украине), органы и должностные лица местного самоуправления (совет, мэр), органы общественного объединения, если оно является публичным коллективом или имеет элементы публичного коллектива (например, Центральный комитет политической партии, устанавливающий порядок уплаты членских взносов). [c.22]
Объект публичного управленческого отношения — это то, на что направлены действия субъекта. В конечном счете такие действия осуществляются в целях приобретения или предоставления каких-то материальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага касаются людей (граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с множественным гражданством), их коллективов (профсоюзов, объединений работодателей и т.д.), их интересов. Принимая решения в отношении отдельных лиц, президент республики может наградить человека орденом за выдающиеся заслуги перед страной, помиловать осужденного. Ректор вуза вправе назначить повышенную стипендию студенту-сироте, объявить выговор студенту за пропуски занятий без уважительных причин, суд может определить тюремное заключение преступнику, партия — исключить члена из своего состава и т.д. Все эти акты могут иметь общественное значение (по крайней мере воспитательное). [c.22]
Свои объекты управления имеют указы главы государства (президента или монарха), распространяющиеся на всех лиц или определенные группы людей, постановления правительства, решение конституционного суда (например, несколько решений Конституционного Суда РФ по вопросу о государственных выплатах лицам, пострадавшим в результате чернобыльской аварии). [c.23]
Властные (управленческие) полномочия и обязанности субъекта по управлению определяются документами, являющимися основными для данного публичного коллектива. Для государства (а следовательно, и общества) таким документом является конституция. Она устанавливает полномочия органов государства, их обязанности и те управленческие пределы, в которых они могут действовать, регулируя жизнь общества (например, запрещается даже во время чрезвычайного положения ограничивать некоторые основные права человека, в частности, свободу вероисповедания). К таким документам относятся законы, указы главы государства, постановления правительства и т.д. Некоторые аналогичные акты принимаются в субъектах федерации, автономных образованиях политического характера. Для многих других территориальных публичных коллективов или коллективов, имеющих элементы публичного управления, основным внутренним документом является устав (устав муниципального образования, устав политической партии и др.), хотя основы правового положения этих коллективов регулируются актами государства — конституцией и законами. [c.23]
Документы, регулирующие процесс публичного управления, содержат положения не только о полномочиях органов и должностных лиц, но и о их обязанностях. Созданные коллективом органы и выделенные им должностные лица именно для того и образованы, чтобы выполнять публичные обязанности во имя коллектива. [c.23]

Вернуться к основной статье