Иерархический характер многолетних бюджетов

из "Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс российской федерации "

Структура иерархических отношений в бюджетном процессе в случае годового и многолетнего бюджетирования схематически показана на рис. 2. Стрелками показаны иерархические отношения (обязательность решений). Использованные в схеме наименования парламент и правительство являются условными, замещающими соответственно выражения орган, принимающий бюджет и орган, исполняющий бюджет . [c.15]
Новые разновидности иерархических отношений, возникающие при переходе к многолетнему случаю, требуют отдельного рассмотрения. [c.15]
Временная иерархия. Вопрос о том, в какой степени финансовые решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, должны приниматься во внимание в ходе процедуры пересмотра, является одним из ключевых в многолетнем планировании (бюджетировании). Здесь возможны два крайних случая. Первый - когда ранее принятые решения никак не связывают орган, утверждающий бюджет соответствующие показатели юридически не имеют никакого значения. Другой крайний случай - когда бюджетные назначения, принятые в предыдущие моменты планирования, являются обязательными и не подлежат пересмотру. [c.15]
Практика конституционного государственного строительства выработала целый ряд механизмов, позволяющих выстраивать боле или менее стабильные отношения временной иерархии. Главные из них - конституционное ограничение власти парламента и создание иерархии статусов законов и нормативно-правовых актов. Эти механизмы могут быть задействованы и в многолетнем бюджетном процессе. [c.16]
Конституционное ограничение власти парламента. Современные конституции, как правило, провозглашают самые общие принципы формирования государственных доходов, расходов и обязательств, например, путем перечисления государственных социальных гарантий. Нам неизвестны случаи, чтобы конституция закрепляла обязанность парламента следовать своим ранее принятым бюджетным решениям. Однако в России известны случаи, когда Конституционный суд отменял решения Государственной Думы, ведущие к уменьшению размеров некоторых ранее действовавших социальных льгот (см. врезку 1). [c.16]
Врезка 1. Отмена Конституционным Судом РФ законодательных норм, ведущих к уменьшению социальных обязательств государства. [c.16]
При совершенствовании порядка и условий возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, недопустимо уменьшение ранее назначенного объема возмещения вреда. Следовательно, при переходе к новому способу определения размеров возмещения вреда законодатель не должен был снижать его объем для тех инвалидов - чернобыльцев, а в случае их смерти -нетрудоспособных членов семьи, находившихся на их иждивении, которым оно было назначено ранее, учитывая при этом, что речь идет о суммах денежных компенсаций за реально причиненный вред здоровью. [c.16]
Таким образом, введенное нормами частей первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года [об изменениях и дополнениях в базовый закон] ограничение максимальным размером в 10000 рублей сумм возмещения вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти -нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, нарушает стабильность длящихся конституционно - правовых отношений и понижает ранее установленный объем возмещения вреда, что означает умаление, а также ограничение права на возмещение вреда и, следовательно, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 42 и 55 (части 2 и 3). [c.16]
Аналогичная аргументация применена КС для обоснования положения о введении нового способа определения сумм возмещения вреда здоровью (вместо величины утраченного заработка в новой редакция закона использовался твердый размер в зависимости от группы инвалидности). [c.16]
Этот пример показывает, что в принципе возможно и конституционное ограничение власти законодателя по пересмотру ранее принятых решений, связанных с бюджетными расходами, хотя реализация такого подхода потребует внесения изменений в Конституцию. Кроме того, он еще раз демонстрирует необходимость использования перспективного финансового планирования при принятии законодательных решений. [c.17]
Иерархия статусов нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты, в том числе принимаемые парламентом, могут различаться по тому, насколько легко в последствии их изменить или отменить, а также по тому, являются ли они основой, задающей рамки для других нормативно-правовых актов. Зачастую данное различие статусов формально не закреплено, но фактически соблюдается весьма жестко. Например, Бюджетный кодекс РФ и законы о бюджете на очередной год формально равны по своему статусу, т.е., являются законами, принимаемыми Государственной Думой. В принципе парламент мог бы ежегодно вносить поправки в кодекс, чтобы облегчить принятие тех или иных бюджетных решений. Однако этого не происходит, так как фактически БК является рамочным законом для бюджетного процесса, и изменить его на практике довольно затруднительно по политическим причинам. [c.17]
Иерархия статусов нормативно-правовых актов отчасти задается иерархией статусов органов государственной власти в отношении нормотворческой деятельности. В российском конституционном праве эта иерархия выглядит следующим образом народ -Федеральное Собрание - Президент - Правительство - министерства и ведомства. В некоторых странах между народом и верховной законодательной и исполнительной властью вводится еще один уровень, наделенный властью пересматривать конституцию (конституционное собрание). [c.17]
Другая часть иерархических отношений между правовыми нормами явно задается конституцией государства. Например, российская Конституция предусматривает два статуса закона - конституционный закон и обычный закон (ст. 105 и 108 Конституции РФ). Однако список конституционных законов является закрытым и задается Конституцией. В этом списке нет законов, имеющих прямое отношение к бюджетному процессу. [c.17]
Наконец, многие иерархические отношения в системе правовых норм не связаны с формальной иерархией государственных органов или законов. Такие различия обеспечиваются либо политическими ограничениями - например, различия между кодексом и обычным законом - либо процедурными ограничениями - например, в случае законов о внесении изменений в государственный бюджет текущего года. Иерархия нормативных актов в сфере бюджетного законодательства РФ определяется ст. 2 БК, которая, в частности, утверждает, что эти акты не могут противоречить кодексу. Но в принципе ничто не мешает законодателю принять противоречащий закон, отменив или приостановив действие данной статьи. Практическая невозможность таких действий объясняется политическими, а не юридическими причинами. [c.17]
Как бы то ни было, отношения временной иерархии с неизбежностью возникают в любой системе многолетнего бюджетирования, поэтому их необходимо специально выделять как при описании существующих систем, так и при проектировании новых. [c.18]
Институционально-временная иерархия. Обязательность решений органа, принимающего многолетний бюджет, для исполняющих органов в удаленные плановые периоды также может иметь место в разной степени и в различных формах. Более того, она может не сопровождаться никакими ограничениями на последующие действия самого принимающего органа. Например, парламент может потребовать, чтобы правительство или министерства при планировании своей деятельности в удаленные периоды (когда они станут очередными) исходили из принятых ранее многолетних бюджетных проектировок. При этом сам парламент может и не быть никак связанным предыдущими решениями. [c.18]
Отношения институционально-временной иерархии могут быть чрезвычайно разнообразными. В данном отчете не рассматривается задача полного описания и классификации всех возможных форм. Тем не менее, эти отношения всегда присутствуют в системах многолетнего бюджетирования и поэтому каждый раз требуют отдельного описания. [c.18]
В данном отчете предлагается считать наличие временных иерархических отношений (той или иной степени обязательности бюджетных решений законодательного органа на последующие периоды для него самого по мере приближения этих периодов) необходимой отличительной особенностью многолетнего бюджета от многолетнего финансового плана. Примеры отношений временной и институционально-временной иерархии, существующих в практике многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования зарубежных стран, приведены во врезке 2. Почти всех этих примерах (кроме США) отношения временной иерархии практически отсутствуют, а отношения институционально-временной иерархии сводятся к тому, что многолетние финансовые проектировки служат базой для министерств и ведомств при разработке бюджетных заявок на будущие годы. В этом фундаментальном отношении системы многолетнего бюджетирования , принятые в зарубежных странах, принципиально не отличаются от многолетнего финансового плана, используемого в бюджетном процессе РФ на федеральном уровне. [c.18]

Вернуться к основной статье