Развитие современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

из "Российская экономика в 2005 году тенденции и перспективы Выпуск 27 "

В самом общем значении приватизацию можно понимать как любой экономический процесс, в результате которого государство перестает управлять производством в той или иной сфере деятельности. Тогда можно говорить как о приватизации предприятия, так и о приватизации отрасли экономики, если в ее развитии государство делает ставку на частный бизнес. В последнем случае приватизация может произойти также посредством прекращения государственной монополии на осуществление деятельности, ранее целиком подконтрольной государству. [c.499]
Законодательство о приватизации регулирует, однако, только отношения по отчуждению в частную собственность государственного и муниципального имущества, которые и признаются собственно приватизацией. Как первые акты о приватизации, так и ныне действующий Закон от 21 декабря 2001 г. 178-ФЗ О приватизации государственного и муниципального имущества (далее - Закон о приватизации) понимают под приватизацией продажу (отчуждение) в частную собственность различных объектов государственного и муниципального имущества. Интересно, что в этот состав попадает также преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. [c.499]
Интересно, что Гражданский кодекс РФ, давший в ст. 217 понятие приватизации, также трактует ее как отчуждение имущества, не оговаривая специально роль акционирования в осуществлении приватизации. Да и в первом законе о приватизации 1991 г. акционирование как часть приватизационного арсенала следует из контекста, а не из определения приватизации. Де-факто, как экономический процесс, приватизация состоится тогда, когда государство продаст (приватизирует) свою долю в уставном капитале созданного им акционерного общества. Преобразование же предприятия в акционерное общество - это либо промежуточный этап приватизации, либо ее частный случай, когда собственник имущества унитарного предприятия желает ограничиться только сменой организационно-правовой формы лица, ведущего подконтрольный ему бизнес. Однако инструментарий, которым пользуется законодательство о приватизации, почти не позволяет учесть эти несущественные для юриста тонкости. [c.500]
Таким образом, юридический язык законодательства о приватизации в известной степени сопротивляется попыткам отразить в нем приватизацию как экономическую реальность. На этом языке приватизация есть отчуждение имущества, а государственное или муниципальное предприятие - юридическое лицо, созданное в организационной форме унитарного предприятия. Поэтому, например, выражение приватизация предприятия вызывает понятное возмущение у юристов, справедливо полагающих, что юридическое лицо не может быть подвергнуто отчуждению. Корректным выражением считается при этом следующее приватизация имущественного комплекса государственного и муниципального унитарного предприятия . [c.500]
В то же время нельзя подвергнуть сомнению то, что и Гражданский кодекс относит преобразование государственного или муниципального предприятия в открытое акционерное общество к приватизации в ст. 96 ГК речь идет об особенностях создания и правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и эта правовая материя относится, естественно, к предмету регулирования законодательства о приватизации. [c.500]
Таким образом, нормативные правовые акты о приватизации регулируют системные процессы формирования частного сектора экономики в Российской Федерации и не затрагивают осуществление сделок с государственным и муниципальным имуществом в процессе обычной хозяйственной деятельности предприятий. Поскольку значительная часть избыточного государственного и муниципального имущества, не используемого для исполнения основанных на Конституции и законах полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, должна перейти в частную собственность, постольку и законодательство о приватизации в среднесрочной перспективе сохранит свою роль в системе гражданского законодательства и смежных с ним отраслей права. [c.502]
Современное законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества основано на Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. 178-ФЗ О приватизации государственного и муниципального имущества , который был подготовлен группой специалистов в области управления государственным имуществом (главным образом - сотрудников Минимущества России и Российского фонда федерального имущества) на основе опыта применения ранее действовавшего законодательства о приватизации. [c.503]
К тому моменту приватизация регулировалась весьма громоздким корпусом наработанных за годы проведения экономических реформ различных нормативных правовых актов указы Президента РФ, принятые в период с 1992 г., и половинчатый закон о приватизации 1997 г., рассчитанный на принятие закона о государственной программе приватизации (которое так и не состоялось), а также акты правительства РФ и Госкомимущества России. Внутренние противоречия в указанных актах (в силу относительно большого временного разброса в датах их принятия на фоне быстрого развития гражданского законодательства) фактически позволяли продавать на аукционах и конкурсах только акции созданных при приватизации акционерных обществ и иное имущество. Процесс преобразования в открытые акционерные общества государственных унитарных предприятий к 2000 г. был фактически остановлен. [c.503]
В основу разработанного в период с 2000 по 2001 г. законопроекта были положены новая методология инициирования и планирования приватизации расширение состава способов приватизации настройка инструментария приватизации на продажу имущества в зависимости от спроса на него (ликвидности) вовлечение в приватизацию земельных участков под предприятиями учет прав на объекты интеллектуальной собственности повышение ответственности государства и администрации предприятия. Закон был принят в конце 2001 г. и вступил в силу с 26 апреля 2002 г. Эта отсрочка, не так часто практикуемая в федеральных законах, характеризует степень новизны установленного им порядка приватизации разработчикам законопроекта было вполне ясно, что и государству, и другим участникам процесса приватизации нужен некоторый период для ознакомления с новыми правилами приватизации и подготовки к их применению. [c.504]
Право инициировать приватизацию предоставлено Законом исключительно собственнику государственного или муниципального имущества в лице соответствующих органов. Планирование приватизации стало более жестким и реалистичным, получило привязку к бюджетному процессу с одной стороны, в программу должно включаться все федеральное имущество, подлежащее приватизации в соответствующем году, независимо от его стоимостных или иных характеристик с другой - программа принимается правительством, а не Думой, и вносится в Думу вместе с проектом бюджета на следующий год в составе прилагаемых к нему документов и материалов. Отдельные, прямо указанные в Законе объекты приватизируются на основании специального закона - это акции РАО ЕЭС России , ОАО Газпром и имущество в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте. В последнем случае приватизация уже состоялась на основании Федерального закона от 27 февраля 2003 г. 29-ФЗ Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта , вследствие чего создано открытое акционерное общество Российские железные дороги . Другие объекты, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности Российской Федерации, по списку, определенному президентом РФ, в этот период не могут быть включены в программу приватизации. Однако может быть приватизирован пакет акций открытого акционерного общества, включенный в указанный список, в размере свыше обозначенной там доли. Списки стратегических предприятий и акционерных обществ были утверждены впоследствии Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. 1009. [c.504]
Открытые торги в форме аукциона, действительно, являются лучшим способом продажи имущества, находящегося в собственности публично-правового образования. Все недостатки, выявляемые в практике проведения аукционов, следует отнести на счет объективно существующих отличий описанной в теории идеальной модели эффективного рынка от рынка, существующего реально. Вместе с тем теоретическая модель идеальных торгов как раз и позволяет оценить природу и степень проявления практически наблюдаемых отклонений от нее и соответствующим образом скорректировать правила проведения торгов в самом широком смысле - от информационного обеспечения до порядка квалификации участников и собственно процедуры торгов. [c.505]
Поскольку при приватизации в общем случае мы не можем влиять на первое условие, так как приватизируемые акции, особенно вновь созданных акционерных обществ, могут и не быть представлены на фондовом рынке, при всех его недостатках, ресурс повышения эффективности торгов находится в области нормативного приближения условий их проведения к двум оставшимся предположениям. В Законе о приватизации порядок проведения аукциона уже претерпел некоторые изменения, усиливающие его рыночный потенциал, но практика настоятельно требует продолжения этой работы. [c.505]
При отсутствии предложения о приобретении имущества продажа имущества посредством публичного предложения останавливается на уровне 50% цены несостоявшегося аукциона. На этом этапе, когда рынок не проявил интереса к продаже имущества и с половинной скидкой относительно ранее предложенной цены, у собственника имущества есть право выбрать еще один способ приватизации. Продажа имущества без объявления цены по механизму проведения может быть охарактеризована как аукцион с нулевой начальной ценой, проводимый в закрытой форме подачи предложений по цене. [c.506]
В законопроекте о внесении изменений в Закон о приватизации, разработанном на основе анализа итогов приватизации 2003-2004 гг., вводится новая форма продажи посредством публичного предложения - в виде торгов с голоса, т.е. в соответствии с обычным порядком проведения голландского аукциона. Видимо, и для продажи имущества без объявления цены имеет смысл установить такую же очную форму проведения. [c.506]
Неоптимальная очередность применения некоторых способов приватизации - не единственный компромисс, достигнутый при принятии Закона о приватизации и подлежащий корректировке. Самый яркий пример такого компромисса - установленные в Законе о приватизации требования к порядку определения начальной цены продажи имущества. С одной стороны, Закон полностью поддерживает идеологию ранее принятого Закона об оценке, требуя установления начальной цены имущества на основе независимой оценки. С другой стороны, он вводит в приватизационное ценообразование искусственный элемент контроля собственника за нижним пределом установления начальной цены торгов - нормативную цену. Таким образом, конструкция, обеспечивающая совершение приватизационной сделки, в Законе о приватизации не заимствует формально инструменты из раннего законодательства и приватизации (например, комиссию по установлению начальной цены имущества), но содержательно ориентирована на равновесное участие в этом процессе двух центров собственника в лице уполномоченного государственного органа и его же в лице специализированной организации - продавца. Последнему и принадлежит принципиально важная функция установления начальной цены торгов. [c.507]
Собственник в лице государственного органа наделяется в таких отношениях правом установить нормативную цену как минимально возможное значение начальной цены. С экономической точки зрения, возможность не вызывает критики, как и само наличие в законодательстве о приватизации института продавца, не являющегося государственным органом, принимающим решения о приватизации. В отношениях по продаже вещи по договору комиссии, например, ее собственник также вправе указать комиссионеру минимальный размер цены имущества. Другое дело, что Закон о приватизации не установил критериев определения размера нормативной цены. В принципе, возможно два варианта ее расчета рыночный (на основании независимой оценки) и собственно нормативный, подразумевающий применение некоей формулы, служащей суррогатом результата независимой оценки. Порядок установления нормативной цены Закон о приватизации отнес к компетенции исполнительной власти (в лице правительства РФ), что, впрочем, к сожалению, встречается и в других законодательных актах, когда законодатель затрудняется дать определенный ответ на сложный вопрос. [c.507]
Из пробелов в нормативном регулировании преобразования унитарных предприятий при приватизации стоит отметить отсутствие требования об обязательном уведомлении кредиторов предприятия, а к недостаткам - отнести жесткость выбора формы открытого акционерного общества как фактически единственного варианта приватизации предприятия. Упомянутый выше законопроект исходит из предположения, что оптимальной формой приватизации большинства государственных и муниципальных унитарных предприятий является преобразование в общество с ограниченной ответственностью. [c.509]

Вернуться к основной статье